Politicienii ne dau asigurări că primele zece acțiuni din Memorandumul privind asistența macrofinanciară (AMF) au fost îndeplinite.
A declarat-o Iurie Leancă (”Pentru prima tranșă sunt 10 condiționalități care au fost realizate deja de către noi”), a spus-o și Pavel Filip (toate cele 10 condiționalități au fost îndeplinite). Totuși, autoritățile nu oferă informație detaliată despre modul în care au fost îndeplinite primele 10 acțiuni din AMF. Urmare a executării acestora, Moldova trebuie să primească prima tranșă din asistența Uniunii Europene de 100 milioane Euro.
Nu este prima dată când riscăm să bifăm reforme fără a le transpune calitativ în viața reală. Or, rolul central al puterii executive (adică a guvernului) este anume să asigure implementarea calitativă a legilor, adică să execute legile adoptate.
Le vom lua pe rând, fără multe comentarii. Mai jos ne referim doar la condițiile tehnice, fără a ne expune asupra precondiției privind respectarea mecanismelor democratice – un subiect ignorat de politicienii noștri.
Acțiunea 1
Activitatea guvernului. Realizat.
Deși considerăm acțiunea realizată, rămânem convinși că beneficiile acestei reforme sunt modeste. Ele puteau fi maximizate prin consultări și transparență.
Reforma guvernului a fost un proces netransparent, fără consultări publice, fără ca societatea să vadă analizele și evaluările ce au stat la baza reducerii numărului ministerelor, beneficiile acestei reforme și, nu în ultimul rând, cât vom economisi din banul public. Deși reducerea cheltuielilor publice trebuia să fie scopul primar al acestei reforme, constatăm că vom plăti mai mult după reformă. Nici după implementarea reformei guvernului autoritățile nu au venit cu o comunicare despre beneficiile atinse și lecțiile învățate. Reforma guvernului, din câte putem constata, nu raționalizează administrația publică centrală per se, ci doar numărul ministerelor.
În pofida acestor puncte slabe ale reformei, vom considera această acțiune realizată. Guvernul Republicii Moldova funcționează în baza unei legi noi, legea veche de 28 de ani (nr 64 din 1990) fiind abrogată.
Acțiunea 2
Soluționarea constestațiilor. Realizat.
Agenția Națională pentru Soluționarea Contestațiilor are șapte angajați, inclusiv un director general și un director general adjunct. Din august 2017, instituția a analizat peste 100 de contestații. Considerăm această acțiune realizată, deși instituția nu funcționează suficient de transparent. Agenția ar trebui să depună eforturi semnificative pentru a îmbunătăți calitatea informației de pe pagina web a acesteia pentru o mai bună informare a publicului.
Acțiunea 3
Transparența întreprinderilor de stat. Risc de nerealizare.
În legea cu privire la întreprinderea de stat și întreprinderea municipală există prevederi privind transparența acestora (Capitolul VI). Deși încă nu sunt implementate, acestea nu reflectă pe deplin spiritul acțiunii din AMF, fiind impuse unele praguri pentru obligativitatea auditului, inexistente în textul inițial al memorandumului de înțelegere. Legislația (nouă) în vigoare introduce obligativitatea auditului doar la întreprinderile mijlocii, mari și de interes public (art 11).
Astfel, dacă întreprinderea de stat se va menține în categoria întreprinderilor mici, ea nu va cădea sub incidența obligativității auditului. Pentru a se menține în categoria întreprinderilor mici, entitatea trebuie să aibă sub 50 de angajați și active mai puține de 63,6 mln lei, indiferent de volumul rulajului (art 4 al legii contabilității). Modelarea acestei situații este o operațiune contabilă relativ simplă, de exemplu când compania scapă de activele proprii de pe bilanț și operează cu active împrumutate (arendă sau locațiune – practici ce stimulează, potențial, corupția).
Ca să constatăm o implementare calitativă a acestei acțiuni, conform formulării AMF, toate rapoartele financiare și de audit ale întreprinderilor de stat și municipale trebuie să fie publicate (într-un format ușor de operat cu ele), pe pagina web a Agenției Proprietății Publice (APP), dar și pe paginile web a întreprinderilor.
Pe 28 ianuarie am adresat o solicitare către APP care, însă, a fost ignorată.
Pentru moment, constatăm un risc de nerealizare.
Acțiunea 4
Independența Curții de Conturi. Risc de nerealizare.
Legea privind organizarea și funcționarea Curții de Conturi a fost publicată pe 5 ianuarie 2018. Prevederile noii legi corespund standardelor europene și ar trebui să asigure, în principiu, o mai mare independență. Totuși, influența politică asupra instituțiilor independente nu este efectuată prin prevederi legislative, ci prin persoane concrete în funcții-cheie. În pofida noii legislații, la moment, conducerea Curții de Conturi este una politizată, numită anterior de parlament într-un mod netransparent, ceea ce nu poate oferi șanse pentru o independență de facto a autorității.
Din acest motiv, considerăm acțiunea dată sub risc de nerealizare.
Acțiunea 5
Prevenirea spălării banilor și combaterea finanțării terorismului. Nerealizat.
Acțiunea nu este realizată. În vigoare este legea Nr 190 din 26.07.2007 cu privire la prevenirea şi combaterea spălării banilor şi finanţării terorismului. Noua lege a fost votată în lectură finală, urmând promulgarea și publicarea acesteia. Conform paginii web a Serviciului de prevenire și combatere a spălării banilor, subordonat CNA, acesta funcționează în baza legii nr 190 din 2007. Conform informației oferite de CNA, legea a fost transmisă spre promulgare.
Ulterior publicării legii, vom considera acțiunea dată realizată.
Acțiunea 6
Numirea conducerii și funcționalitatea Autorității Naționale de Integritate (ANI). Realizat.
Au fost mai multe tentative eșuate de selectare a Președintelui ANI în baza unui concurs transparent, bazat pe merit și competitivitate. În combinație cu o finanțare sub nivelul necesar al instituției, sistemul de integritate din Republica Moldova a fost ținut nefuncțional timp de aproape doi ani.
După aproape doi ani de la fondare a fost numită conducerea instituției. Pentru moment considerăm acțiunea dată realizată.
Acțiunea 7
Recuperarea Bunurilor Infracţionale. Realizat.
În iulie 2017 a fost selectat directorul ARBI. După o perioadă de incertitudine, ARBI rămâne subordonat CNA.
Considerăm acțiunea dată realizată, conform condiției formulate în AMF.
Acțiunea 8.
Independența Agenției Naționale de Reglementare în Energetică (ANRE). Risc de nerealizare.
O nouă lege cu privire la energetică a fost votată de parlament în 21 septembrie 2017, deci acțiunea ar putea fi considerată, formal, realizată. Totuși, implementarea calitativă a prevederilor legii noi și atingerea obiectivelor setate în ea sunt în pericol din cauza faptului că instituția este controlată politic prin intermediul managementului actual al acesteia. Instituția rămâne politizată. Un fapt ce sugerează ingerința politică în activitatea ANRE este modul în care instituția stabilește tarifele la gazele naturale, care ar trebui să fie semnificativ mai joase.
În pofida legislației noi adoptate, considerăm acțiunea dată sub risc major de a nu fi realizată, pentru că ANRE încă nu este cu adevărat depolitizată.
Acțiunea 9.
Lansarea unei afaceri. Risc de nerealizare.
Potrivit Ministerului Economiei, legea nr 131 privind controlul de stat asupra activității de întreprinzător a fost modificată în luna mai 2017, numărul actelor permisive fiind redus de la 416 la 151. Deși o mișcare în aceeași direcție, această reformă nu poate fi considerată în contextul acțiunii AMF, dat fiind faptul că abia semnarea memorandumului privind asistența macrofinanciară a avut loc în noiembrie 2017. De asemenea, anterior a fost promulgată și legea 185 din 21 septembrie 2017, care a introdus alte optimizări pentru activitatea de antreprenor.
În privința ghișeului unic electronic, compania ce urmează să dezvolte sistemul informațional pentru eliberarea actelor permisive a fost selectată. Conform contractului semnat, sistemul urmează a fi lansat în aprilie 2018, adică rezultatele urmează să fie văzute în viitor.
Conform clasamentului Băncii Mondiale Doing Business, la înregistrarea unei afaceri în Moldova sunt impuse patru proceduri care durează cinci zile. Procedura de lansare a afacerii (până la punctul în care aceasta devine operațională), însă, este mult mai complicată. Conform unui studiu anterior al CPR Moldova, (vezi punctul 4 – birocrația din etapa post-înregistrare), aceasta poate dura până la aproximativ o lună din cauza unor proceduri inutile, dar de facto obligatorii (obținerea ștampilei, aprobarea deschiderii unui cont bancar, înregistrarea contabilului șef la Serviciul Fiscal de Stat, înregistrarea BASS, etc).
Aproape un an în urmă, ne-am adresat autorităților cu solicitarea de a efectua unele simplificări la acest subiect, după care le-am reiterat cu mai multe ocazii. Din păcate autoritățile nu au acționat în baza apelurilor noastre.
Acțiunea dată este sub risc major de a nu fi îndeplinită calitativ.
Acțiunea 10.
Administrare vamală. Nerealizat.
Legislația vamală de pe situl Serviciului Vamal datează din anii precedenți. Acțiunea dată nu este realizată, iar legea serviciului în organele vamale datează din anul 2000.
Parlamentul a votat, în lectura 2, noul proiect de lege cu privire la Serviciul Vamal, în 21 decembrie 2017. Legea nefiind încă în vigoare, este incorect să considerăm această acțiune drept realizată. Vom considera acțiunea dată realizată ulterior publicării noii legi.
PRINCIPALELE RISCURI DIN IMPLEMENTARE
Independența instituțiilor este în continuare una formală.
Cinci din aceste zece acțiuni țin, într-un fel sau altul, de independența și asigurarea funcționalității unor instituții (ex: Curtea de Conturi, ANRE, ANI, Agenția de Recuperare a Bunurilor Infracționale). Este important modul în care este evaluată independența acestora. Politizarea unei instituții și lipsirea acesteia de independență de facto este un proces ce trece neobservat atunci când analizăm doar cadrul legal. Menținerea influenței politice asupra instituțiilor este efectuată prin relații neoficiale și persoane concrete. Cel mai bun indiciu pe care îl putem avea este modul în care a fost petrecut concursul pentru suplinirea posturilor-cheie, cât de transparent a fost procesul, activitatea precedentă a candidatului selectat, dar și modul în care deciziile instituțiilor se pliază cu agenda politică (cum ar fi modul în care ANRE stabilește tarifele).
În pofida faptului că s-au efectuat modificări ale legislației, ar fi incorect să afirmăm că acest lucru este suficient pentru a asigura independența instituțiilor. Este cazul ANRE și este cazul Curții de Conturi, cel puțin. Or, și în legislația veche existau prevederi menite să protejeze independența funcțională a instituțiilor care, însă, nu au fost implementate în realitate.
Pentru a avea suficiente motive să afirmăm că s-a produs o schimbare calitativă în asigurarea independenței acestor instituții, în afară de legislația nou aprobată, conducerea actuală și-ar putea da demisia pentru a participa la un concurs de selectare deschis și transparent, organizat conform legislației noi și cu respectarea celor mai înalte standarde de transparență.
Din acest motiv, nu putem considera unele acțiuni drept realizate.
Lipsa transparenței.
Calitatea îndeplinirii acțiunilor din AMF este dominată de ambiguitate. Autoritățile nu comunică clar societății despre realizarea unor acțiuni concrete, rezumându-se doar la declarații generale, care sugerează că „primele zece acțiuni s-au îndeplinit”.
Or, cetățenii, asociațiile lor și mass-media sunt cel mai bine poziționați pentru a evalua, în cunoștință de cauză, cursul reformelor și impactul lor asupra vieții oamenilor.
Nici paginile web ale instituțiilor nu oferă informații suficient de clare despre mersul implementării. Am solicitat informație de la mai multe autorități și, deseori, informația prezentată a fost inutilă. Se crează impresia că guvernul nu ar dori ca societatea să știe ce acțiuni și când au fost îndeplinite. Pentru că trebuie să ne bazăm pe informația disponibilă public și verificabilă, am considerat nerealizate acele acțiuni, despre care nu există informație pe sursele unde informația ar trebui să existe. O transparență maximă, în special în acest caz, este și în interesul autorităților.